Saiba como obter recursos para implantar o Geoprocessamento em uma prefeitura, e como arrecadar e administrar melhor a receita utilizando esta tecnologia.
Por Aline Assumpção
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (lei101 de 04/05/00), fenômeno que movimentou os bastidores da administração pública e surpreendeu prefeituras no ano passado, aumentou a necessidade municipal de investir em tecnologias da informação como forma de otimizar a administração de recursos e ampliar a arrecadação. A nova lei obriga os municípios a administrar melhor sua receita, contendo gastos e evitando o endividamento. A legislação define ainda que o município que não cumprir às determinações dentro do prazo, estará sujeito a sanções penais, como prevê a lei 10.028 de 19/10/00.
"A LRF estabelece novos procedimentos e normas voltadas à transparência e à responsabilidade na gestão do dinheiro público, tendo como principal característica o planejamento orçamentário", explicam os economistas Manuel Jardim e Rita de Cássia, do Cepam (Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal). Segundo eles, a lei tem por objetivo combater o déficit e diminuir a dívida pública, remetendo ao código da boa conduta, que é o equilíbrio das receitas e despesas entre os três níveis de governo, tema que vem sendo discutido há muitos anos, sendo ponto pacífico entre todas as forças políticas, inclusive objeto do acordo entre o Brasil e o FMI – Fundo Monetário Internacional.
Paralelamente às leis, tem crescido a iniciativa governamental em incentivar a modernização municipal através de programas de financiamento voltados à reforma administrativa, orçamentária e tributária, como o PNAFM (Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal para os Municípios Brasileiros), e o PMAT (Programa Nacional de Administração Tributária Municipal). Promovendo a modernização e fortalecimento fiscal, estes programas oferecem recursos para aperfeiçoar e reestruturar os mecanismos legais, operacionais, administrativos e tecnológicos municipais. Buscando facilitar as ações das prefeituras neste sentido, o governo tem oferecido empréstimos com facilidades de pagamento, financiando em até 20 anos, como no caso do PNAFM.
A aparente contradição entre a Lei e os programas oferecidos gera um pergunta freqüente: " Se por um lado o governo federal proíbe através da LRF o endividamento público, como pode por outro lado incentivar empréstimos e financiamentos através de tais programas?" A resposta está no art. 64 da LRF:
Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos
Municípios para a modernização das respectivas administrações tributária,
financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta Lei Complementar.
§ 1º A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de amplo acesso público.
§2º A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores, o financiamento por intermédio das instituições financeiras federais e o repasse de recursos oriundos de operações externas.
Ou seja, a União oferece recursos num primeiro momento, subsidiando o município de ferramentas que, num segundo momento, devem lhe proporcionar a autonomia financeira – para que gere os próprios recursos a partir da otimização da gestão administrativa e de receitas.
Além dos já citados PMAT e PNAFM, existem ainda outros programas específicos para prefeituras como:
PRODETUR – Programa de Desenvolvimento do Turismo, do BID
FNMA – Fundo Nacional de Meio Ambiente – informações com o Ministério do Meio Ambiente – MMA Para Prefeituras ou órgãos públicos na área de meio ambiente.
Outras organizações também oferecem fianciamento, como o FINEP – com as seguinte linhas de ação: finep.pré-investimento e finep.social.
É importante lembrar que, embora várias prefeituras já tenham assinado o contrato do PNAFM, a verba ainda não foi liberada pela União. O que existe até agora são projetos-piloto. Na opinião de Walter Kufel, consultor da Planus Consultores Associados Ltda., a aprovação e liberação do recurso devem acontecer ainda em maio deste ano. A demora na liberação da verba, que já vem sendo divulgada desde 1997, tem deixado muita gente apreensiva. Por este motivo, Luiz Canadas, diretor e proprietário da Canadas Serviços Técnicos & Sistemas Geo, prefere prestar serviços a prefeituras que utilizem recursos próprios. "Neste ano todos os meus contratos foram fechados com prefeituras capazes de pagar pelos serviços prestados com verba própria" explica Canadas.
E o Geoprocessamento, onde entra nessa história toda?
Considerando que cerca de 85% de todas as informações da administração de uma prefeitura estão de alguma forma relacionadas à localização geográfica, e que uma parcela expressiva de seus recursos financeiros são provenientes de elementos sobre a sua geografia como IPTU, ISS, royalties e arrendamentos, não fica difícil perceber o papel do Geoprocessamento na municipalidade.
Nesta nova mentalidade de Gestão Municipal que vem sendo proposta, a variável locacional aparece para aumentar a eficiência dos tradicionais sistemas de automação. O uso das Geotecnologias não se aplica apenas à melhora na arrecadação tributária, através do cadastro imobiliário atualizado, como pode se pensar em primeira instância. Se considerarmos que as ações da administração municipal acontecem em algum lugar e que, os problemas a serem resolvidos possuem uma localização, percebemos que o conhecimento do espaço territorial pode levar a decisões mais acertadas em todos os setores do município.
Entretanto, faz-se necessário observar que para obter eficiência operacional neste sentido é necessário que os dados geográficos estejam integrados aos Sistemas de Gestão Municipal, e não a simples bancos de dados. O uso do GIS tem aparecido como uma ferramenta de apoio à gestão urbana, permitindo o conhecimento quantitativo e qualitativo da cidade, fornecendo vínculos entre dados de diversas fontes. A otimização da arrecadação e a construção de um novo conceito gerencial baseado na informação espacial são os principais benefícios obtidos pela implantação do GIS associado ao Cadastro Técnico Municipal. Além disso é notável a redução dos custos operacionais, redução de prazos, otimização do trabalho de pessoal e aumento da produtividade.
Organizando o Cadastro Técnico
O primeiro passo para se organizar a administração pública é iniciar um Cadastro Técnico, que atua no planejamento, coordenação e controle das atividades de coleta, armazenamento, atualização e disseminação da informação, contribuindo para o planejamento, a tomada de decisões e atuação das unidades organizacionais da prefeitura. "Conhecer a realidade local é a primeira tarefa de qualquer atividade de planejamento. Buscar o conhecimento da realidade na forma como ela se encontra e difundir essas informações, devolvendo às pessoas a visão do todo, é um caminho para criar a transparência da ação governamental, viabilizando a participação da comunidade no planejamento municipal e garantindo que o uso das recursos públicos seja reflexo de suas reais necessidades. Possibilita também, à administração municipal negociar com outros níveis de governo os recursos de que não dispõe", explica Nadir Leonardi, diretora técnica do Cepemi- Centro de Estudos e Pesquisas.
O cadastro oferece ao executivo um conjunto de informações de uso multifinalitário, e é composto basicamente pela Base cartográfica, Cadastro físico-territorial, Planta genérica de valores, Cadastro de informações sociais, Cadastro de informações econômicas e Cadastro de informações rurais.
Base cartográfica: De maneira geral o acervo cartográfico do município deve ser composto por uma planta básica – contendo as informações mínimas necessárias à compreensão geral do município e tantas plantas temáticas, quantas forem necessárias, conforme especificidades e objetivos da administração. As plantas temáticas, geradas a partir da básica, objetivam realçar algum aspecto da realidade municipal, a partir de informações específicas de um ou outro setor da administração.
Antes que mande executar seus próprios mapas, é aconselhável que a Prefeitura procure o IGC Instituto Geográfico Cartográfico, onde poderá obter o acervo cartográfico básico, embora nem sempre esteja disponível no formato necessário à administração.
Cadastro Físico Territorial: Contém as informações necessárias para se exercer a competência tributária, serve de subsídio ao planejamento territorial urbano, delimitação de zonas a partir do uso predominante, planejamento de ocupação do solo e planejamento e localização dos equipamentos e serviços urbanos. É composto pelo Boletim de Informações Cadastrais – BIC, onde estão as características de cada unidade Imobiliária – UI, necessária ao cálculo e lançamento de tributos imobiliários; pela Planta Referencial Cadastral, que estabelece a codificação dos setores e quadras; e pelas Plantas de Quadra, composta pelas UIs.
Planta Genérica de Valores: Um dos instrumentos mais importantes para melhorar a fonte de recursos, atua na cobrança do imposto predial e territorial urbano – IPTU. Esta planta permite a fixação prévia de valores básicos unitários dos terrenos, expresso por metro quadrado de área edificada em função do tipo e padrão de acabamento. A PGV reflete os índices de valorização imobiliária e pode facilitar a ação reguladora do governo municipal quanto ao uso e ocupação do solo. Especial atenção deve ser dada à metodologia para obtenção da PGV, pois só possui validade quando obedece o rigor das normas de Engenharia de Avaliações. A PGV é complexa e deve ser constantemente aprimorada e atualizada.
Cadastro de equipamentos e serviços: Destina-se ao controle e registro dos equipamento e serviços urbanos existentes e ao planejamento de sua ampliação. Permitindo a visualização global, sem porém oferecer o detalhamento de cada equipamento ou serviço, que deverá ser realizado por cada órgão responsável. Informações específicas serão posteriormente inseridas em plantas temáticas.
Cadastro de Informações Sociais: Informações sobre as condições sociais e econômicas, demográficas, emprego e renda, educação, habitação, saúde e saneamento da população local. Propiciará à administração o estabelecimento do perfil desta realidade, propondo melhor qualidade de vida à população.
Cadastro de informações econômicas: É composto por um conjunto de informações de cada agente econômico: comércio, indústria e prestação de serviços, existentes no município. É dado ênfase ao levantamento de informações sobre o setor terciário da economia local especialmente os prestadores de serviços face à importância deste segmento na ocupação da mão de obra e como fonte de recursos possibilitando a comunidade para cobrança de impostos sobre serviços, ISS.
Cadastro de informações rurais: Permite ao município avaliar o impacto da agricultura e da pecuária na economia local e levantar pontos de estrangulamento do desenvolvimento do setor rural. Contém informações sobre a produção, equipamentos, serviços públicos da localidade, aspectos sociais, infra-estrutura, e principalmente do uso e ocupação do solo, imprescindíveis ao Plano Diretor.
( fonte: Cepemi)
Maceió: "O que tinha de gente devendo IPTU não estava no mapa. Agora está."
Com este slogan, a prefeitura de Maceió apresentou para a população os resultados do cadastro técnico implantado na cidade. Em 1998 a prefeitura iniciou a implantação do projeto de modernização do Cadastro, financiado pelo BID, através do Banco do Nordeste, com verbas do Prodetur/NE. Executado pelo consórcio Maplan/ Esteio, o projeto foi concluído em maio de 2000.
O projeto teve como objeto a elaboração da base cartográfica Digital na escala 1:2000, em área de 233km2, abrangendo a porção urbana e de expansão urbana; o recadastramento de 5.400 logradouros; o recadastramento de 230.000 unidades imobiliárias; a elaboração da Planta Genérica de Valores;o georreferenciamento da base de dados cadastrais com a base cartográfica, a concepção do Plano Diretor de GIS e o desenvolvimento de aplicativos nos setores de saúde e turismo.
O Plano Diretor de GIS foi concebido e elaborado no período de 6 meses. A fase inicial compreendeu o diagnóstico, através do levantamento das necessidades gerencias do dia-a-dia de secretarias e órgãos municipais. Posteriormente, com base nestes dados, foi feita a modelagem do sistema, buscando atender os requisitos/necessidades do usuário, discriminando passo a passo os aplicativos necessários, para cada grupo de usuários, através da declaração de objetivos, lista de eventos, diagrama de contexto e de fluxos de dados, especificação de processos e dicionário de dados. O Plano diretor compreendeu a concepção da infra-estrutura do GIS, no que diz respeito à arquitetura do software, hardware e comunicação, a quantificação/tipificação de hardware e software mínimos necessários para viabilizar a implementação.
Para testar o sistema definido no Plano Diretor, foram idealizados dois projetos piloto, um para a Secretaria de Saúde- SMS e outro para Empresa Municipal de Turismo – EMTURMA. A área de saúde foi beneficiada por mapas que permitem a visualização espacial de ocorrência epidemológicas, de nascimentos com a anomalias, agravos, vetores e óbitos, permitindo o planejamento de intervenções e sua eficiência.
No caso do turismo, grande atividade econômica e fonte de renda da cidade, o sistema permite a visualização de atividades turísticas através da seleção dos parâmetros de busca, que representa a escolha das atividades existentes a serem exibidas e o local geográfico, a visualização da distribuição espacial de atividades de interesse turístico. Além disso, tornou-se possível a visualização da balneabilidade e da qualidade da água das praias.
A conclusão da implantação do projeto em Maceió trouxe benefícios imediatos. Com a atualização do cadastro houve um acréscimo de 30% na quantidade de Unidades cadastradas, de 59% da área construída, acarretando num incremento de arrecadação do IPTU da ordem de 40%.
Cadastro por GPS em Santa Catarina
Em Santa Catarina, a empresa Canadas está propondo um processo de aquisição da base cartográfica digital, que se utiliza do GPS e dispensa o levantamento aerofotogramétrico. O uso da tecnologia GPS, ocorre mediante um planejamento estratégico, sendo necessário dimensionar um número diferenciado de receptores GPS, a cada situação e condições de dificuldade de acesso, para realização do trabalho. Coletando detalhes com a utilização dessa tecnologia, os elementos são levantados ponto a ponto, acompanhando uma seqüência pré- estabelecida. No final de cada seção os dados são agrupados num arquivo contendo uma nuvem de pontos com descrição, níveis e coordenadas, de maneira que possam ser processados através de programa específico e importados para um sistema CAD.
A partir daí é caracterizada a base cartográfica, que passará por fases de edições e enquadramentos. "Esse método de aquisição da base cartográfica, sem dúvida apresenta uma grande vantagem sobre outros métodos, pois a atualização da base pelo município se torna completamente viável, facilitado pelo custo mínimo para sua manutenção." explica Gutemberg Alencar, engenheiro cartógrafo da Canadas.
O cadastramento das características que incrementam o cálculo dos tributos é feito "in loco", evitando ocorrer dúvidas, até mesmo do contribuinte que acompanha todo processo e verifica os dados que estão sendo coletados. Todas as informações necessárias são coletadas e catalogadas em croquis, sendo que, quando a coleta ocorre na ausência do morador, são realizadas outras visitas, para num próximo momento levantar as características.
"A prefeitura Municipal de Palhoça, em Santa Catarina, adotou o sistema em 1997, quando tinha uma arrecadação em torno de R$ 450.000,00/ano. De posse da bases cartográfica digital, juntamente com o cadastramento de todos os imóveis, contendo as informações que incrementariam na cobrança dos tributos e a implantação do sistema SIOM, essa mesma gestão obteve um acréscimo significativo, passando a obter um valor lançado de IPTU/TSU, próximo de R$ 6.750.000,00/ano", explica Gutemberg.
Prefeitura Municipal de Palhoça – SC
"Deve-se salientar que vários foram os fatores que contribuíram para esse aumento astronômico, como a grande desatualização na base cartográfica e do cadastro imobiliário; a falta de controle no sistema tributário; a utilização de um sistema de cobrança desatualizado; a inadimplência junto à Prefeitura", conclui Gutemberg.
Atualização de cadastro imobiliário por GPS.
Santana da Parnaíba já é uma "CIDADEGEO"
"O importante nesse processo é ter a definição exata da visão do futuro que se deseja, o caminho escolhido (utilização do GIS), e os meios serão definidos conforme os recursos disponíveis (hardwares e softwares ) e os mais adequados às necessidades da Prefeitura" afirma a engenheira civil Clara Chuen Kai Ohtsuki, que é a Coordenadora da implantação do projeto CIDADEGEO, através do PMAT, na Prefeitura de Santana da Parnaíba (SP).
Clara explica que em 1997, quando o atual prefeito reeleito assumiu, o município não contava com nenhuma base cartográfica própria. O cadastro imobiliário dispunha de um banco de dados digital alfanumérico e um conjunto de plantas de referência cadastral e plantas-quadras analógicas, elaboradas por empresas contratadas pela EMPLASA, em 1988. Além disso, os dados cadastrais se encontravam desatualizados, sem a consistência desejada, devido à dificuldade em acompanhar o rápido crescimento do município, que a partir dos anos 80, apresentou uma das maiores taxas de crescimento populacional anual do Brasil, variando entre 8,0% a 10,0 % – devido principalmente à implantação do conjunto de loteamentos residenciais Alphaville, à ocupação de loteamentos populares e ao assentamento clandestino de mais de 2.000 famílias.
Perante a situação, o Prefeito Sílvio Peccioli, para otimizar sua administração, tomou algumas providências com o objetivo de aumentar as receitas do município – acertando a cobrança dos impostos: IPTU e ISS. A concepção do Programa PMAT veio ao encontro no fomento das necessidades do município. O Projeto proposto ao BNDES foi aprovado no final do mês de junho de 2000. Foi definido o Modelo de Implantação com utilização de um Banco de Dados Multifinalitário Único, onde os dados e as informações espaciais são referenciados geograficamente através do código de referência do imóvel ( inscrição cadastral ), ou do endereço, onde ocorrem as atividades desempenhadas pelas pessoas a ele relacionadas.
As atividades necessárias contratadas pelo PMAT foram: o recadastramento imobiliário, a conversão de dados para base GIS, a elaboração do Plano Diretor da Engenharia de Banco de Dados e Topologia de Rede, Recursos Humanos na capacitação para liderança, na mudança de cultura, para funcionários usuários da Prefeitura, a capacitação com transferência de tecnologia ( G.I.S. ) para uma equipe própria da Prefeitura, elaboração de fluxos de procedimentos dos processos internos e externos, com mudanças posteriores, embasadas pela legislação municipal, implantação de fluxo de documentos sistemático no meio eletrônico.
Na primeira etapa do processo de implantação do PMAT, somente as Secretarias envolvidas nas áreas da administração, finanças e tributos serão disponibilizadas pelo GIS. A administração tem planos de num segundo momento implementar a tecnologia GIS, em outras Secretarias da Prefeitura, nas áreas sociais. E, em breve, todas as unidades de atendimento ao público da Prefeitura, deverão estar interligadas em rede ao mesmo servidor, via internet ( intranet ). As mesmas unidades de atendimento servirão como fontes de entrada de dados, na atualização do Banco de Dados.
Em termos de receita, as medidas permitiram um aumento na arrecadação do IPTU de mais de duas vezes, e no ISS, de quase quatro vezes. Consequentemente, o tributo ITIV, com base no valor venal dos imóveis, também foi aumentado para mais de cinco vezes."Apesar do aumento significativo já alcançado pela Secretaria de Planejamento e Receita nas arrecadações do IPTU, ISS e ITIV, a utilização da tecnologia GIS certamente permitirá avanços maiores à administração municipal, como meio de obtenção das informações e tomadas de decisão", conclui Clara.
COLABORADORES
Angélica Nogueira Tedesco – Engenheira Cartógrafa
Maplan Aerolevantamentos S.A.
Fone: 27 223-2188
E-mail: maplan@zaz.com.br
Clara Kai Ohtsuki Engenheira Civil, coordenadora PMAT
Prefeitura Santana da Parnaíba
Fone: 11 4154 2422
E-mail ohtsuki@tavola.com.br
Gutemberg Torres M. Alencar – Eng.Cartógrafo
Luiz Canadas Diretor geral
Emerson Donisete de Melo Div. de Negócios
Canadas Serviços Técnicos e Sistemas Geo
Fone: 48 248 6688
E-mail comercial@canadas.com.br
Nadir Raminelli Leonardi-diretora técnica
Luiz Fernado Leonardi- diretor Administrativo
Cepemi- Centro de Estudos e Pesquisas
Fone: 11 4524-1598
E-mail: lnleonardi@uol.com.br
Victor Baptista
Prolex Assessoria
Fone: 11 5505 4011
E-mail prolex@uol.com.br
Walter Kufel – consultor
Planus Estratégia & Gestão 11-9178 8927/ www.planus.com.br
FONTES
Resenha Econômica ano 4, nº 45 / Novembro de 2000 CEPAM
Tribunal de Contas de São Paulo- Manual Básico- Lei de Responsabilidade Fiscal, Junho/2000
PNAFM: www.fazenda.gov.br/ucp/pnafm
PMAT: www.bndes.gov.br/atuar/municip.htm
LRF: http://www.planejamento.gov.br/legislacao/mp/lei_responsabilidade_fiscal/index.htm