Por Eduardo Freitas
Instituto Geodireito assessora a Câmara dos Deputados na elaboração do projeto. Especialistas do setor concordam que o momento é oportuno para propor mudanças. IBGE & Concar contestam a criação da Agência
Um assunto tem movimentado o mercado brasileiro de geotecnologia nas últimas semanas: a proposta de criação da Agência Nacional de Cartografia (Ancar) e do Código Cartográfico Nacional (CCN), que está incentivando a comunidade a debater a necessidade de mudanças neste setor, tão vital para o desenvolvimento do país.
A inteligência geográfica é questão chave no desafio da reforma agrária, na implementação do Código Florestal, no ordenamento territorial, na contabilização de ativos de empresas de infraestrutura e até na decisão de abertura de novos pontos de venda. Hoje, a tomada de decisão em qualquer organização depende de informações confiáveis. Estima-se que pelo menos 85% dos dados no mundo tenham algum atributo de localização; desta forma, a maioria dos sistemas de informações para a tomada de decisão é baseada no uso de mapas.
No dia 30 de agosto o MundoGEO, em parceria com o Instituto Geodireito (IGD), realizou um webinar sobre a proposta de criação da Ancar e do CCN, com a participação de mais de 750 profissionais. A apresentação ficou por conta de Luiz Antonio Ugeda Sanches, presidente do IGD, para quem o seminário contribuiu para disseminar o conhecimento cartográfico e jurídico aos interessados em identificar formas de regulação da infraestrutura cartográfica.
Mediado por Emerson Zanon Granemann, diretor e publisher do MundoGEO, o webinar teve intensa participação do público, que aproveitou a oportunidade para opinar e debater sobre o tema. “Foi muito bom moderar o seminário sobre a Ancar. Tivemos 1,4 mil inscritos e 750 conectados de todos os estados brasileiros, além de Portugal, Espanha, Bolívia, México, Chile, EUA e Argentina. Recebemos mais de 320 interações, com comentários e perguntas”, comemora Emerson.
A ideia inicial de criação da Ancar e do CCN foi exposta à comunidade em maio deste ano, pelo Deputado Federal Arnaldo Jardim (PPS/SP), durante o evento MundoGEO#Connect LatinAmerica 2012. No entanto, durante o webinar foi realizado um detalhamento mais completo do projeto e também houve ampla interação dos participantes via chat. Segundo o Deputado, as discussões devem ser pautadas em grandes objetivos: criar o CCN; aprimorar a governança setorial; fortalecer o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); criar a Ancar; aprofundar os esforços para que a União e os cidadãos tenham uma plataforma cartográfica única e confiável; e fortalecer a indústria e profissionais do setor.
Por dentro da proposta
De acordo com Ugeda Sanches, a proposta de criação da Ancar parte do pressuposto de que a cartografia, no Brasil, tem se tornado cada vez mais complexa, multifinalitária e compartilhada entre diversas instituições (veja mais na página 42). Além da Ancar e do CCN, o PL propõe a criação do Conselho Nacional de Cartografia (Concar), enquanto conselho de Estado vinculado à Presidência da República e presidido pelo Ministro da Casa Civil, com a atribuição de propor ao Presidente da República políticas nacionais e medidas específicas destinadas a: promover o aproveitamento racional dos recursos cartográficos; planejar e estabelecer diretrizes para a cartografia; estabelecer diretrizes para conexão com a cartografia internacional; entre outras ações de cunho estratégico. Para o exercício de suas atribuições, o Concar contaria com o apoio técnico da Ancar, IBGE, Diretoria do Serviço Geográfico do Exército (DSG), dentre outros órgãos.
As atividades cartográficas serão realizadas por meio do Sistema Cartográfico Nacional (SCN), que obedecerá as diretrizes do Concar e será composta pela cartografia pública militar, civil e privada. O PL institui a Ancar, autarquia sob regime especial vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com sede no Distrito Federal e prazo de duração indeterminado.
A Ancar teria por finalidade, entre outras ações: implementar as políticas e diretrizes do governo para o desenvolvimento da cartografia; coordenar a atividade dos organismos públicos produtores de cartografia; promover a cobertura de todo o território com cartografia oficial nos tipos e escalas necessários à satisfação dos interesses nacionais; estabelecer mecanismos de regulação e fiscalização; promover o estabelecimento do Sistema Geodésico Brasileiro (SGB); gerir a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (Inde); promover o desenvolvimento de soluções em código aberto e de livre distribuição; operar o SIG Brasil; etc.. Ainda, segundo o PL, a Ancar será dirigida por um Diretor-Geral e quatro Diretores, sob regime de colegiado.
O PL propõe que entidades produtoras de cartografia privada deverão requerer registro na Ancar e a homologação da produção cartográfica prevista será obrigatória e condicionada à normatização do Concar. Institui, ainda, a Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cartográfica Nacional (Condecar), que teria como fato gerador o registro de empresas que contemplem trabalhos cartográficos, batimétricos, geodésicos; elaboração de cartas geográficas; serviços afins e correlatos; além da homologação de obras que contemplem trabalhos de cartografia.
Encontro de lideranças
No dia 7 de agosto, a Frente Parlamentar Mista em Defesa da Infraestrutura Nacional se reuniu em Brasília para discutir o Projeto de Lei de criação do CCN e da Ancar. Na ocasião, houve diversas colaborações dos mais variados segmentos ligados à cartografia nacional que se fizeram presentes.
O encontro teve a presença dos Deputados Arnaldo Jardim (Presidente da Frente Parlamentar), Eduardo Sciarra, Irajá Abreu e Ronaldo Benedet. Também compuseram a mesa o general Pedro Ronalt Vieira, diretor da DSG, e Ugeda Sanches. O Deputado Arnaldo Jardim citou também a presença de Emerson Granemann e de representantes da Agência Nacional de Águas (ANA) e do Sindicato Nacional de Engenheiros e Arquitetos (Sinaenco).
Segundo o Deputado, o estímulo para o debate teria surgido de Ugeda Sanches, que o procurou para apresentar uma reflexão acerca dos desafios nessa área, e sobre a importância de uma legislação que unificasse esforços, congregasse conceitos e fosse referência para estabelecer procedimentos. O projeto básico elaborado pelo Instituto Geodireito propõs, na forma de um Anteprojeto de Lei, o CCN e a Ancar. Antes de apresentar o projeto, o Deputado manifestou o interesse em submetê-lo à crítica, ou seja, seria oferecido o contraditório e a intenção seria a de complementá-lo ou superá-lo. O projeto seria apresentado já bastante amadurecido e contendo contribuições. Na ocasião, Ugeda Sanches apresentou o PL e todos seus detalhes.
Após a explanação de Ugeda Sanches, o general Pedro Ronalt Vieira ressaltou a importância crescente da produção de dados geoespaciais e fez um prognóstico de que, no futuro, todos os bancos de dados serão geoespaciais. “Hoje, quando se faz cartografia, se faz de maneira estanque, não de maneira holística, deixando de levar em consideração estados vizinhos ao estado cartografado, tais como feições viárias e hidrográficas. Como não há quem defina essa importância, o todo não é considerado”, afirma.
Na ocasião, Emerson Granemann sugeriu que se poderia ousar mais e se discutir a criação de uma Agência Nacional de Informações Geoespaciais (com a sigla Angeo, por exemplo), mais alinhada às demandas atuais da sociedade (veja mais na página 18). Já Cláudio Bielenki Júnior, especialista em recursos hídricos da ANA, comentou que a Agência não produz cartografia e recebe esse dado do IBGE para poder estabelecer as suas bases, mas não havendo política de cartografia é impossível avançar mais. Para ele, a Ancar seria muito importante porque a cartografia no Brasil é muito fragmentada. “Isso acontece por falta de um órgão que assuma a responsabilidade de concentrar esforços para gerir uma base de dados”.
Já Antônio José da Trindade, representante do Sinaenco, declarou o compromisso integral do Sindicato com o anteprojeto e ofereceu colaboração no que for possível para o sucesso da proposição. Helen Gurgel, do Departamento de Geografia da Universidade de Brasília (UnB), comentou que a cartografia acabou não acompanhando a regulamentação para a qualidade dos dados e a Agência seria importante para a organização dessas informações. “Como a demanda existe, o dado é produzido mas encontra-se espalhado e há necessidade de organizá-lo”, comenta.
As opiniões sobre a Ancar e o CCN são as mais diversas. Para o engenheiro cartógrafo Marcio Bonifacio, já existe a Concar e a Sociedade Brasileira de Cartografia (SBC). “Para que criar mais uma entidade, se as que já existem não estão sendo atuantes? O que se pode sim, fazer, é a reestruturação das já existentes”. Já para Andrea Carneiro, professora e pesquisadora da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), o momento deveria ser aproveitado para abordar também o setor de Cadastro. “Tratar da cartografia cadastral implica em indicar também quem seriam as instituições responsáveis pela produção de cartas cadastrais oficiais. Em alguns países, os institutos geo-
gráficos são também instituições cadastrais, ou pelo menos produzem cartas oficiais em escala cadastral. Em outros casos, são instituições distintas”.
As questões políticas e os obstáculos para a aprovação do PL também são uma preocupação da comunidade. Maurice Tomioka Nilsson, mestre em Ecologia, comenta que “o projeto parece bastante enxuto e consegue desenrolar o fio cartográfico, mas parece haver um entrave maior em sua aprovação, já que ele altera poderes em relação à cartografia dentro do Estado”. Para Valther Xavier Aguiar, diretor técnico da empresa Esteio, além de incentivar a pesquisa e o desenvolvimento relacionados à cartografia, a Agência deveria fomentar também a indústria voltada aos dados geoespaciais. “Temos um vazio cartográfico e nossa cartografia é pobre por falta de investimento na área. Tivemos sim, no passado, alguns investimentos, mas que no meu modo de ver foram mal empregados. Temos uma indústria e um parque tecnológico relativamente bem equipados, por isso acho que temos de investir mais na construção de bases de dados”.
Vamos jogar juntos?
A criação da Ancar – ou Angeo – visa colocar o Brasil alinhado aos demais países desenvolvidos e em desenvolvimento. Vale lembrar que o Comitê Geoespacial da ONU prevê que, nos próximos 10 anos, a informação geoespacial se tornará tão fundamental para os países como energia e água, e que os governos serão cada vez mais reguladores e menos produtores de dados geoespaciais. A criação da Agência pode ser o primeiro passo para que o Brasil se prepare para esta nova realidade.
Para Emerson Granemann, a participação da comunidade é muito importante para formatar o projeto. “Avaliando as pesquisas e os comentários, percebemos que a comunidade apoia a necessidade de mudanças no quadro atual da cartografia nacional. Na minha opinião, este debate sobre o melhor formato do Projeto de Lei será muito positivo, na medida em que reúna os diversos atores que formam este mercado. Penso que o caminho é o de unir esforços e reformular o papel dos protagonistas, para debater o melhor formato de uma Agência eficiente, fortalecendo o IBGE, a Concar, a DSG e as empresas e profissionais multidisciplinares que atuam no setor”, conclui.
Opinião de Wadih João Scandar Neto
Diretor de Geociências do IBGE e Secretário Executivo da Concar fala com exclusividade à revista MundoGEO sobre a proposta de criação da Agência
MundoGEO: Você é favorável à criação da Ancar?
Wadih Neto: O IBGE desenvolve inúmeros projetos na área da cartografia que, integrados a outras áreas da instituição e às parcerias com várias instituições federais e estaduais, possibilitam de forma inédita o conhecimento do território nacional. Com sua presença ímpar no território, o IBGE apresenta vantagens históricas para a realização desse trabalho. Além disso, tudo o que é executado no IBGE, sejam produtos geoespaciais ou estatísticos, tem o caráter público. A sociedade já pagou por eles, assim sendo são imediatamente disponibilizados para seu uso por quem quer que seja. Portanto, não vejo necessidade de se criar outra instituição, gastar recursos com estrutura, empregos, cargos, para executar uma atividade para a qual já existe o IBGE.
Uma Agência pode ser classificada de duas formas quanto às suas funções: Agência Reguladora e Agência Executiva. As Agências Reguladoras, no Brasil, existem para regulamentar o exercício de atividades públicas exercidas privadamente sob o regime de concessão, ou outro equivalente, no sentido de preservar os interesses dos cidadãos em um ambiente de concorrência privada, a exemplo da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), etc.. Não creio ser este o caso da cartografia, onde os serviços não são concedidos para execução privada, mas contratados por instituições públicas nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal), com as especificações dadas para atingir seus interesses.
Desta forma, a Ancar teria muito mais o caráter de uma Agência Executiva e, neste caso, já existe uma instituição que vem cumprindo este papel executor da cartografia nacional em escala topográfica (até 1:25.000), temática e censitária (em diversas escalas). É importante ressaltar que o IBGE se oporá a qualquer iniciativa que venha a restringir suas atribuições, pois cumpre exemplarmente sua missão e, nesse sentido, conta com o reconhecimento da sociedade brasileira.
MG: Caso seja contra a criação da Ancar, indique como a situação da cartografia no Brasil poderia mudar com a estrutura atual. Quem deveria assumir este papel de regulação do setor? Deve existir algum tipo de mudança na Lei atual?
WN: Não há porque utilizar o termo regulação, pois não se trata disto. Estamos falando de uma produção de dados geoespaciais de referência, no qual incluo a geodésia e a cartografia, que em termos atuais devem muito mais ser normatizados do que regulados. A normatização, hoje, vai além do que se fez em passado recente. Com o desenvolvimento tecnológico e o grande acesso do público em geral à informação geoespacial, são necessárias Normas que garantam a interoperabilidade, o que já aparece no Decreto 6.666 de 2008 que institui a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (Inde). Sem dúvida nenhuma, a legislação deve ser atualizada, pois há mudanças de paradigma na produção de informação geoespacial. Enquanto a legislação ainda se refere a folhas cartográficas, cartas gerais, temos hoje bases digitais contínuas que sequer são citadas. No papel de normatização já existe instituição constituída para tal propósito, a Comissão Nacional de Cartografia (Concar). Mudar por decreto seu nome (de Comissão para Conselho) não altera nada. O Ministério do Planejamento, que preside a Concar, e as instituições que o compõem têm reforçado seu papel normatizador e, mais que isso, articulador das entidades públicas que contratam os serviços de produção cartográfica.
Não se trata de regular a produção dos mapas usados em smartphones ou nos gigantes sites de busca, o que o Estado não teria estrutura nem interesse em fazer, mas de normatizar a cartografia paga com recursos públicos, dos cidadãos deste país.
MG: Historicamente, a cartografia no Brasil sempre foi muito pouco valorizada pelos gestores públicos. Você concorda com esta afirmação? Caso positivo, por que isso aconteceu ou continua acontecendo?
WN: A cartografia sempre teve um tipo de usuário preferencial com o qual dialogava e deve continuar dialogando, que são as engenharias, notadamente as de obras civis, além do seu uso militar, é claro. Acontece que, de uns anos para cá, o barateamento das tecnologias digitais para tratamento da geoinformação e, principalmente, a disponibilização de imagens, mapas e o uso disseminado do GPS fizeram com que um público muito mais amplo tomasse conhecimento e passasse a utilizar este tipo de informação com diferentes propósitos. Isto tem sido muito bom para a produção da informação geoespacial de referência. Nos últimos 10 anos, o IBGE mais que dobrou a quantidade de engenheiros cartógrafos (de 51 para 103, já descontadas as aposentadorias) e sua produção cresceu enormemente. Somente nestes 10 anos foram produzidas e disponibilizadas uma quantidade de cartas que representa 63% de toda a produção de quatro décadas anteriores. É importante dizer que os aspectos qualitativos dos produtos mudaram. Por exemplo, a base 1:1.000.000 agora é uma base digital contínua para todo o país, e o mesmo ocorrerá no ano que vem para a escala 1:250.000. Para escalas mais detalhadas, estão sendo produzidas bases contínuas por estado, de acordo com o detalhamento de cada um. Além disso, novos produtos foram disponibilizados, como ortoimagem e ortofotocarta. O Banco de Nomes Geográficos, compatível com a carta ao milionésimo, foi disponibilizado, o primeiro somente para que todas as informações de nomes geográficos sejam centralizadas e padronizadas.
MG: Você é contra ou a favor do foco do debate e da nova Lei mudar de “cartografia” para “informações geoespaciais”? Esta mudança não seria mais alinhada com os tempos atuais?
WN: Creio que minhas repostas anteriores mostram que já procuro empregar o termo informação geoespacial ou até mesmo geoinformação. Até mesmo porque tenho a convicção que há uma demanda muito grande, hoje, não somente pela informação geoespacial de referência (cartografia e geodésia), mas também por informações geoespaciais temáticas. Os planejadores, os técnicos do governo, a academia e o público em geral não se contentam mais somente com quantificações, mas também querem saber onde as coisas acontecem. Não basta mais saber, por exemplo, quantas creches serão construídas em um determinado ano, mas onde elas serão construídas, quais as características demográficas e socioeconômicas da população na região afetada por uma obra e assim por diante. O território volta a ser importante na tomada de decisões e o IBGE está preparado para atender às novas demandas.
MG: Qual sua opinião sobre o papel atual do IBGE, DSG e Concar na coordenação, normatização e produção cartográfica?
WN: O papel normatizador e articulador da Concar eu já respondi anteriormente. Sou um civil, dirigente de uma instituição civil, não pretendo e nem saberia dizer o papel da cartografia militar, que é a função primeira das forças armadas, a defesa nacional, cabendo portanto à DSG a produção das geoinformações necessárias para dar suporte a esta função. Reconheço o papel histórico que a DSG teve e tem na representação cartográfica deste país, compartilhando a produção e suprindo necessidades onde são necessárias.
Gostaria, no entanto, de me concentrar na missão institucional do IBGE, que vem a ser retratar o Brasil com informações necessárias ao conhecimento da sua realidade e ao exercício da cidadania. Neste sentido, há um planejamento para continuarmos produzindo as informações geoespaciais de referência, nas escalas topográficas, produzir e integrar informações de temáticas de recursos naturais, uso e cobertura da terra, exercer a função de nó central da Inde, além de integrar a produção estatística que pode ser espacializada nos padrões preconizados na Inde, disponibilizando-a também neste meio. Exercemos ainda a Secretaria Executiva da Concar, papel que pretendemos continuar exercendo, e colaborar na melhoria das funções de articulação intergovernamental.
Em todos os encontros internacionais que participamos, o fato da geoinformação estar junto com a estatística numa mesma instituição é reputado como uma vantagem que nos coloca na vanguarda de um processo que tende a se acentuar em todos os países. Justamente agora que, notadamente, existe uma valorização da geoinformação e de sua integração com outros tipos de informação, seria um retrocesso despender esforços para dividir, para criar novas instituições que viriam substituir uma instituição que tem história, que tem credibilidade, compromisso de seu corpo funcional e que vem empreendendo esforços e conseguindo aumentar sua produção. Seria uma lástima e um desperdício de dinheiro público.
Gen. Pedro Ronalt, Diretor da DSG
“Gen. Pedro Ronalt, Diretor da DSGNa qualidade de Diretor da DSG, manifesto posicionamento favorável a toda e qualquer medida que tenha como objetivo fortalecer os segmentos institucional, empresarial e acadêmico relacionados à produção e ao uso de dados geoespaciais. Sou favorável à criação da Ancar se ela for uma entidade capaz de: desenvolver, aprimorar e integrar a cartografia brasileira; consolidar os objetivos e estratégias para a atividade cartográfica, tendo em vista a sua dinamização e a racionalização dos recursos disponíveis; proteger os interesses dos produtores e usuários quanto a preço, qualidade e acesso a informação cartográfica; garantir, com eficiência e economicidade, o acesso a recursos tecnológicos para a produção cartográfica; obter recursos financeiros para a atividade cartográfica; fomentar a pesquisa e o desenvolvimento relacionados à atividade cartográfica; fomentar a formação e a capacitação de recursos humanos para suprir as necessidades das atividades cartográficas; valorizar as profissões afetas à atividade cartográfica; promover a manutenção e atualização do acervo cartográfico; executar o mapeamento do território nacional, de forma contínua e sistemática, priorizando as demandas.
Outro aspecto importante é a existência – e hoje não temos – de uma instituição independente para fiscalizar e garantir a execução da política pública de atendimento às necessidades da sociedade brasileira no que se refere aos dados geoespaciais nacionais. A atual Concar, por ser um órgão colegiado e com as simples atribuições de assessorar o Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão na supervisão do Sistema Cartográfico Nacional, de coordenar a execução da política cartográfica nacional – que não existe – e de exercer outras atribuições nos termos da legislação pertinente, não tem competência legal para alcançar os objetivos propostos no parágrafo anterior. Ou seja, o mínimo que precisa ser feito, se não for criada a Ancar, é um novo Decreto para a Concar, conferindo à mesma mais poderes e uma estrutura permanente e 100% dedicada à novas atribuições e obrigações relacionadas à cartografia.
Há pontos que precisam ser melhorados na proposta, principalmente no sentido de harmonizar conflitos legais e finalidades das instituições. Mas isto certamente será alcançado se a proposição prosperar, considerando que haverá ainda amplo debate sobre o tema e consulta às principais instituições integrantes do sistema cartográfico e à comunidade cartográfica nacional”.
Veja a íntegra da entrevista na versão online da revista MundoGEO 69
Gilberto Câmara, ex-diretor do Inpe
“Sou favorável à criação de uma Agência Nacional de Informações Geoespaciais. Os avanços tecnológicos da última década transformaram a produção de mapas. Tradicionalmente, a cartografia era uma missão estratégica de Estado, delegada a orgãos especializados com padrões de qualidade rígidos. A disponibilidade ampla da internet, de dispositivos de navegação móveis (GNSS) e de imagens com resolução espacial cada vez maior, mudou este panorama. Hoje, a cartografia tradicional é apenas uma parte da produção de mapas e informaçoes geoespaciais. Sistemas como Google Maps e Google Earth fazem parte do dia-a-dia de grande parte dos cidadãos brasileiros. Muitas empresas reorganizaram suas cadeias de produção e de suprimentos para aproveitar os dispositivos GPS. Prefeituras, hoje, podem fazer mapas muito mais rapidamente com imagens de alta resolução. Em lugar de mapas topográficos tradicionais, gerados por aerolevantamento, podemos ter modelos digitais de terreno produzidos por satélite com resolução adequada para muitos problemas práticos.
As informações geoespaciais são hoje universais e ao alcance de quase todos. Esta mudança tecnológica nos leva à necessidade de repensar as atividades cartográficas tradicionais. Assim sendo, sou contra a criação de uma Ancar, cuja missão seja produzir (ou organizar a produção de) cartas. Do jeito que a Lei está escrita, a Ancar seria criada olhando para o passado, adotando padrões e práticas obsoletas. Sou a favor de uma Agência Nacional de Informações Geoespaciais (Anigeo), cuja missão seria colocar o máximo de informações geoespaciais à disposição da sociedade brasileira”.
Veja a íntegra da entrevista na versão online da revista MundoGEO 69
